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古今救灾制度的差距与变迁
——专访中国人民大学清史研究所副所长夏明方教授
清朝的救灾制度是亮点
《南风窗》(以下简称《南》) ：在没有发达的资讯和信息传递网络的年代，是怎样应对灾情、统计灾情的呢？
夏明方(以下简称夏)：灾情上报制度至少从秦代开始就有了，清代更加完备。比如某一个地方闹了灾，地方官必须在45天之内，将勘灾的结果汇报给朝廷，制度还是非常严格的。民国时期军阀混战，制度难以为继，具体的灾情往往都是根据媒体报道，数字不一定很可靠，但是有大规模的死亡，这一点是没有疑问的。
《南》：45天是不是有点慢？清朝的灾情上报是一个什么样的体制呢？
夏：按照当时的交通和通讯条件来说，速度还是比较快的。如果遇到特大灾害，地方政府也没有必要遵守这样公式化的程序，可以采取特殊的措施，根据受灾的情况，先临时做一些赈灾工作，同时向上级汇报。
从康熙朝开始，皇帝就要求地方的督抚，就是省一级的地方官，每年必须有两次向朝廷汇报当地的雨水粮价，这是一个最基本的制度。时间一般是夏、秋两季，比如降雨量多少，粮食价格多少，收成多少。这样，皇帝就能够判断什么地方发生自然灾害。一旦灾害发生，地方必须在规定的期限内把灾情逐级上报，逾期严惩。这是报灾。报灾之后还要勘灾，也就是确认灾害的等级，是重灾、次重灾、还是轻灾、没有受灾。包括粮食收成也有等级，收成是十分还是八分，一般来说，五分以下都属于受灾。
《南》：朝廷和地方政府一般会采取哪些赈灾手段？
夏：遇上大灾害，朝廷一般是蠲免钱粮，有时候全免，或免一部分，有时候缓征。另外，地方上或多或少都要有粮食储备，遇灾时就可以用来赈济或平粜。如果本地粮食不足，可以请求朝廷到外省去调粮或采买，朝廷也会根据情况把南方的漕粮截留下来调拨灾区。平时的米粮贸易，经过一些关卡是要收费的，这时候朝廷就颁布一些命令免税，鼓励商人把粮食送到灾区销售，还要求当地军队加以保护，因为闹灾的时候米粮容易被劫。有时，官府主要是发放一些银两，让老百姓自己买粮。
其余还有各式各样的救济手段，今天看来非常细致，无微不至。比如，灾民是整个房间倒塌，还是半间房屋倒塌，或是一面墙倒塌了，朝廷都会根据损失情况的不同，给予不同的救济。再比如，地方政府办的粥厂就是一个临时性的收容机构，一般会设在交通比较方便的地方，方圆五里、十里的灾民就会过来。有的地方是“放粮”，灾民把粮食领回去自己煮食。灾民逃荒外出，就变成了流民。流民多了，会影响社会治安，也会导致瘟疫流行，所以流民多的地方，也会办粥厂收留流民。为了防止瘟疫爆发，政府和地方的绅士、绅商会制备中药丸子散发，也会组织人员把死去灾民的尸体收集起来掩埋。还有的地方会专门设立“医馆”，收治病人。
不过，严重的水旱灾害常常会引发农民暴乱或起义，朝廷就会一手拿粮、一手拿刀，加强军事戒备和武力防范。比如，1878年光绪年间的大旱灾，陕西是整个灾区的一部分，正在督军西征的左宗棠就指示陕西巡抚谭钟麟，要他一方面赶紧救济灾民，另一方面严厉镇压饥民的骚乱。所以，左宗棠是两手抓，一手硬一手软。
《南》：以现在的眼光来看，清代救灾制度是否有可取之处？
夏：清朝从报灾、勘灾到赈灾、善后有一套完备的程序，这实际上是我们现在很多的地方政府都难以做到的。因为中央没有明文规定，往往是灾害来了，大家才反应。
像李鸿章搞洋务运动的时候，因为他整天要搞海防、办工厂，把雨水粮价的事儿忘了，有时候拖到很晚才上报给朝廷，光绪皇帝就骂李鸿章，说你直隶省近在咫尺，雨水粮价汇报居然比新疆还要晚。可见，即使晚清，朝廷对这些制度还是比较关心的。当然清朝的制度在执行过程中也有问题，但至少有这个制度在，而现在许多地方，往往是头疼医头、脚疼医脚，与古人比起来还有不小的差距。
国外一些学者通过对18世纪清代救荒制度的研究，对以往流行的有关中国古代*制度的认识提出了质疑——原来一谈到中国的官僚制度，就会想到“东方专制主义”，就会认为皇权高压、灭绝人性，但是通过研究清朝的救荒制度，却发现其中还有这么一抹令人拭目的光亮色彩。所以有人把18世纪的中国称为“福利国家”，认为这是当时其他西方国家不可比拟的。
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